【编者按】“目前地方政府投资项目的资金非常困难，大家都在四处搞钱。”

　　“目前地方政府投资项目的资金非常困难，大家都在四处搞钱。”

　　专门负责政府融资，西安市长安区金融办官员李文（化名）的一句话，折射出当前地方政府投资与实际资金来源之间的矛盾。

　　由于监管部门叫停了地方融资平台，地方政府类项目融资变得异常困难。“不仅仅是区县，这种情况在西安市甚至陕西省可能都比较明显。”李文告诉《第一财经日报》记者，“大概从去年10月份开始，几乎鲜有高速公路开工，其中资金问题是最主要的问题。”

　　事实上，不仅仅是西部省份，即使是北京这样的大城市，政府投资的资金都很难保障。“主要的原因是银监会叫停了地方融资平台，此外，今年土地出让收入减收也比较明显。”北京市一位与政府投资关系密切的人士告诉本报记者。

　　“按照往年经验，北京每年政府投入200亿到300亿资金，可以撬动接近2000亿的投资。在政府投入的资金中，近100亿是政府直接财政拨款，其余资金大部分来自土地出让收入。但是今年北京土地出让收入下滑比较多，加上平台融资被叫停，资金显得非常紧。”上述工作人员说。

　　虽然今年4月份，银监会下发了“34号文”允许地方融资平台在一定条件下融资，但是由于缺乏具体的实施细则，地方仍感到很难具体操作。

　　一方面是地方政府在城市化、工业化过程中难以抑制的投资冲动，一方面又是地方债务风险不断在累积，地方债务风险如何与经济发展取得平衡，成为考验地方决策层的关键。

　　变味的融资

　　“从去年4月份银监会叫停平台融资后，地方融资开始变得特别困难。”李文告诉本报记者，虽然去年财政部代发了2000亿地方债，但是平均到一个省也就三四十亿。“钱再分到下面的市县，连一个开发区的建设支持都不够。”

　　政府投资项目资金缺口显而易见。

　　为了搞到钱，各地都开始想办法。“银监会叫停融资平台之后，由于企业债当时还可以发，所以很多省市都开始申请企业债。”李文回忆起当时申请企业债的情景仍记忆犹新，“那时候，据说发改委审批企业债的司局里，全被各地的申请材料给填满了。”

　　但是企业债审批链条比较长，审批周期也比较长，企业债的发债规模也比较小，“远水解不了近渴”，于是，更多的“寻钱”路径被发现。

　　“银证合作”曾在2008年底到2009年初，成为政府融资非常重要的一种方式。在“理财+信托”的传统操作模式中，商业银行发行理财产品所募集资金，对接信托公司发起的信托计划，并委托信托公司运用理财资金，主要投向为债权和股权投资。

　　但是在2009年5月份，这一方式受到监管部门的重视，商业银行也逐渐意识到风险。

　　除此之外，委托贷款的方式、保障性住房的假融资等方式也变成政府项目的融资渠道。根据银监会的相关规定，平台类客户的新增贷款，必须符合《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》，这其中包含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造，属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件。

　　保障房融资平台成了唯一申贷通道的情况下，于是，地方政府也开始以保障房名义试图套取贷款。

　　地方负债变得更加不容易监管。“为了搞到钱，很多地方开始搭建新的更加隐蔽的平台公司，用以贷款融资。”李文告诉记者。

　　不易落实的“34号文”

　　在“上有政策、下有对策”的现实情况下，“硬堵”似乎很难堵住。银监会于今年4月下发《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（下称“34号文”）。

　　这一通知，被业界认为是“重启”并规范地方融资平台公司的信号。

　　文中明确，一方面，健全“名单制”管理系统，在总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为一般公司类客户的“名单制”信息管理系统，另一方面，更加严格了信贷的准入条件。对于去年6月30日已经签订合同但目前没有完成全部放款过程的平台贷款，除了要满足国家各产业政策外，必须要满足平台公司财务状况健全、资产负债率不得高于80%等条件，才能继续放款。

　　“我理解的34号文可以分为两部分，一部分是如何处置以前的贷款，另一部分是对未来新增贷款的管理。”李文告诉本报记者，“但是在实际中，第一部分比较容易落实，第二部分很难实现。”

　　李文告诉记者，34号文中提到，满足以下全部条件的企业法人类平台贷款，银行可整改为一般类公司贷款，并按照商业化原则运行：一是各债券银行对借款人的风险定性为“全覆盖”；二是债券银行同意整改为一般公司贷款；三是符合“三方签字”原则，银行、平台和地方政府达成一致。

　　“但是在实际操作过程中，如何认定平台公司转为一般公司的标准，银监会没有明确给出，这使得银行也无法具体作出判定，没有一家银行愿意贸然做这样的贷款。”李文说。

　　虽然各个地方政府划定了“名单”，但是形成了平台公司都在名单里，却依然无法融到资的困境。

　　上述北京市人士也告诉本报记者，北京在搞平台清理时的确有个名单，有一些平台最初进了名单，但是又被拿掉了。能否进名单，主要看政府的还款能力能否达到要求的水平，达不到的都被关掉了。

　　地方融资平台风险显现

　　地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。

　　2009年3月，央行和银监会联合发布《指导意见》，提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。

　　但是不到一年，此前被支持的平台贷款被银监会紧急叫停。

　　2010年4月前后，银监会下发三条规定：在2010年6月末以前对所有地方融资平台公司进行项目“资产包”解包清查，严格控制地方融资平台新增贷款，违规贷款责令整改并严格追究责任。尤其是“解包”清查，彻底让地方债务信贷化的风险问题曝光。

　　“目前已经检查过三波，最早是银监会查，之后是财政部摸底，今年审计署又来查。虽然总体看，没有查出特别大的问题，但是实际情况可能并不乐观。”上述北京市人士告诉本报记者。

　　据媒体报道，从今年3月1日起，国家审计署18个特派办和37家地方审计机关，开始了对31个省（区、市）和5个计划单列市政府性债务的全面审查。

　　据测算，若仅仅将中央代地方发行的4000亿元地方政府债券、7.66万亿元的地方政府融资平台信贷，以及中央政府2010年的债务限额这三大项加总，2010年中央和地方政府的债务总额就超过了15万亿元，占2010年8.3万亿元全国财政一般预算收入的183%。即便考虑政府基金收入等，中央和地方政府整体债务率也将超过100%。

　　按审计署摸底审计地方债确定的标准，已达到“债务风险较高”的程度，远远超过了负债警戒线。

　　相比各级地方政府的高负债，2010年全年的地方本级财政收入仅为4.1万亿元，加上中央对地方税收返还和转移支付收入3.2万亿元，地方财政收入总量只有7.3万亿元，处于入不敷出的状况。

　　“我们在调查时发现，地方政府投融资平台主要有两个问题，一是地方政府的资本金不足，另一个问题是平台资金流向往往是一些公益项目，并不能直接带来收入，使得偿债风险增加。”社科院金融所金融市场室主任曹红辉此前告诉本报记者。

　　重庆模式探讨

　　“从收入角度讲，特别是西部的省份，地方财政收入能保持政府机构及公共事业正常运转就已经非常不错，哪有钱来搞开发和建设，不利用融资平台，建设根本无法搞。”李文的一句话，折射出当前地方财政的困境。

　　事实上，即使去年中央财政加大对地方财政的转移支付力度，使得中央财政转移支付占地方财政收入的40%以上，但是地方“事权与财权”不匹配的问题仍然成为争论的焦点。

　　以贵州省大方县2010年预算为例，县本级财政收入约为5.6亿，支出为10.4亿，其中最大的支出是教育3.8亿，第二大支出是城乡社区事务近1.9亿。

　　收入与支出的缺口，一方面使得地方财政严重依赖中央财政支持，另一方面使得地方发展依赖土地财政和负债。

　　特别是在融资平台风险显现以后，地方负债的解决途径被很多专家寄希望于通过财政体制改革来实现。

　　“财政体制的确要改革，但是这里面其实有个问题，就是即使把钱全部给地方，中央不拿一分钱，地方的钱还是会不够，地方还是要去负债。这是目前我国城镇化、工业化的发展进程决定的。”财科所金融室主任赵全厚告诉本报记者。

　　赵全厚认为，目前矛盾的焦点是，地方政府的融资平台盲目扩张过大且缺乏监管。

　　而对于目前银监会全面停止融资平台贷款，李文感觉很不平衡。“东部地区利用融资平台的模式已经发展起来了，它们的基础设施建设需求已经没有那么大了，但是西部地区正在发展过程中，还需要平台。”

　　令李文赞不绝口的是重庆模式。2002年，黄奇帆借鉴“上海模式”，牵头整合各类分散的政府资源，在此基础上组建了重庆“八大投”，即重庆城投公司、高发公司、高投公司、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股和水投公司。

　　这“八大投”由重庆市政府拥有、授权经营，目前已经成为重庆基础设施、城市建设等公共领域重大项目重要的投融资平台，截至2009年初，重庆“八大投”资产总额达人民币3300亿元。

　　“重庆的做法是将开发与投资结合在一起，先做一个区域的开发，等地价提升后，将这部分收益作为抵押，融得更多的资金，完成其他区域的开发。”李文说。

　　而对于这种模式，赵全厚认为发展的模式可以借鉴，但在发展中仍受限于当地的财力能力。“借的钱迟早也是要还的。”