【编者按】年内扶贫线有望上调至1500元，但具体额度仍存争议，若调整，财政扶持力度还将加大，但资金使用效率堪忧

　　【财新网】（记者 蓝方）自去年年底以来，上调扶贫线的消息频频，但至今迟迟未见具体行动。

　　2010年10月底，《中共中央关于制定十二五规划的建议》提出，要“逐步提高扶贫标准，加大扶贫投入”。随后，年底召开的全国扶贫工作会议传出消息，中国将在“十二五”规划的第一年，将贫困标准上调到年人均纯收入1500元。

　　2011年两会期间，提高扶贫标准一事再次引起代表、委员热议，全国政协委员、国务院扶贫办主任范小建此间表示，中国的“贫困线”标准将肯定上调。2011年4月17日，新华社援引《南华早报》报道称，中国将在2011年下半年公布下一个十年扶贫纲要，贫困线标准将从1196元提高到1500元。

　　据了解，扶贫标准的上调方案已递交国务院。尽管上调扶贫标准已成共识，但具体上调幅度仍未最终确定。

　　2011年4月19日，全国政协委员、中国扶贫开发协会执行副会长林嘉騋在接受财新记者采访时称，扶贫线的上调是必然，但具体上调幅度是多少，目前仍有争论；同时国务院对扶贫资金的使用效率仍有担忧，扶贫模式亟需转变。

扶贫对象究竟有多少？

　　目前，中国所执行的扶贫标准确定于2009年。在此之前，中国采用的是“绝对贫困标准”与“低收入标准”，在2007年二者分别为786元和1067元，扶贫工作则要解决绝对贫困人口的温饱问题，同时对后一标准下的低收入人口进行扶持。

　　2009年，二者正式合并，并提高至1196元，扶贫对象也由2007年底的1479万扩大到4007万。

　　不过，这一“大幅提高”后的标准，普遍认为仍然偏低，与世界银行确定的1.25美元标准差距悬殊。学者指出，贫困线不仅应该作为衡量和监测国家贫困现象的基础，更重要的是，应该把它作为基准来制定一套统一的可操作的方法，使扶贫和社会保障规划能瞄准城乡贫困人口。

　　因而，在当前物价上扬的态势之下，再次上调扶贫标准的呼声渐起。2010年底，中国的最低生活保障标准已上调至1404元。而从理论上来讲，“低保”制度乃是对没有发展能力的贫困人口进行输血式的救济，“扶贫”制度则是要以“造血”的方式帮助有发展能力的人群脱贫，二者在制度上相衔接，且后者的标准应该高于前者。但上调后的“低保”标准已高于扶贫标准。在此背景下，主流观点认为，上调扶贫线更显必要。

　　此次上调幅度以多少为宜，林嘉騋介绍，目前仍未最终确定。上调后中国的贫困人口总数将大增，再回到9000多万甚至上亿都有可能。若调得太高，财政压力过大，“因而必须考虑现实财政实力”。

扶贫模式待转变

　　不过，林嘉騋表示，上调标准后最大的挑战来自于资金使用的效率。在林嘉騋看来，由政府行政系统主导的扶贫工作，在资金保障、组织执行上有其优点。但行政扶贫体制僵化，操作上过于死板。他强调，国务院扶贫办作为副部级单位，由其来协调部级机构的工作，机制本身即有缺陷。

　　在2000年前，中国的扶贫开发主要以县为主，随后将瞄准对象调整至贫困村，实行“整村推进”的项目式扶贫。

　　林嘉騋介绍，行政扶贫的资源很难全面覆盖所有的贫困村。通常的做法，是一个县选几个典型贫困村开展项目。而后，社会资源、行政资源往往都倾向于“锦上添花”地向这些典型村庄投入。而不少“整村推进”的项目，都难免成为形象工程。

　　林嘉騋举例，曾有一个贫困村，最贫困的几户人家住在深山里。要是给这几户人家单独修一条路，成本太高，于是最终的方案是将这几户人家整体搬迁，结合新农村建设，为其修建新房，让他们到山下集中居住。但这几户人家住进新房并不代表其脱离贫困。他们的技能培训、社会保障、子女教育等，并未纳入“整村推进”的扶贫中。

　　以村为单位进行扶贫“瞄准”，也已引起诸多反思。国家统计局所出版的《2008中国农村贫困监测报告》显示，针对贫困人口的扶贫项目和资金投入，并没有优先用于贫困人口。2007年所调查的农村贫困户中，只有19.5％的农户得到扶贫项目支持；而在低收入户中，该比例只有20％。换句话说，有80％的扶贫项目和资金被用于非贫困户。

　　林嘉騋解释，扶贫本因以家庭为单位，但行政扶贫最终瞄准到村一级，受制于其系统内的人力、资源。在强调向“造血式”扶贫、产业扶贫转型的同时，更应该强调社会力量的参与。不同背景的机构，有不同的扶贫模式和经验。同时慈善机构、志愿者的参与，也能有效弥补行政扶贫人力、资源不足的问题。

　　林嘉騋建议由国务院扶贫办牵头，组织中央各部委扶贫办，以及各类公益慈善、NGO组织和具有社会责任感的企业家，加大社会扶贫力度，实施资金、人才、市场和信息资源共享。■