【编者按】墓地双轨制定位不明，“小产权墓”横行，生态葬法更需有力倡导

　　【财新网】（记者 蓝方）清明期间，高涨的墓地价格引起公众广泛关注，要求政府为低收入群体提供保障性墓地的呼声也日益强烈。

　　事实上，在墓地的市场上，也并非只有由市场决定价格的公墓。和“阳宅”中商品房、保障房的区分类似，“阴宅”中也有经营性墓地、公益性墓地之分，但根据现有法规，其定位却以城乡为界。如何为城市居民提供殡葬保障，一直是学界、业界讨论的话题。

　　错位的双轨制

　　所谓的公益性公墓，是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。其前身，即为农村常见的“乱坟岗”。为了节约用地，政府倡导各村修建自己的公益性墓地，将本村亡民集中安葬，不得收费，也未明确使用年限，但严禁对外经营。

　　而城市的居民，就只能安葬在经营性公墓里。经营性公墓乃实行有偿服务，属于第三产业。根据2009年的公墓清理整顿数据，全国现有经营性公墓1403个，占地从几亩到几千亩不等，经营主体则涵盖国有、集体、中外合资、联营、民营等多种形式。

　　据了解，经营性公墓的土地来源颇为复杂。其中相当部分民政系统自办的公墓，是在80年代由政府划拨土地而建立；有的公墓是企业与集体联办，村集体以土地出资；而一些民办公墓，则是通过招拍挂的方式获得，具体还有商业用地、工业用地等区分。

　　因为土地来源的不同，经营性公墓在成本上有着巨大差异。民政部中国殡葬协会专家委员会副主席、北京工业大学学者王国华介绍，一些由民政部门主管的事业单位，编制人员领取财政工资，经营管理欠佳，并不存在暴利。存在暴利的公墓，一类是原事业单位将墓地转给私人承包，原机构一边收取管理费，一边继续享有财政拨款；另一类是与审批部门有关系，从而得以建立在低廉的林地、集体农地之上的民营、联营公墓。北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍指出，此类公墓经营成本低，其利润没法通过财政与公众分享，纯属私人暴利。

　　有学者提出，与“阳宅”中建立在划拨土地之上的保障房相似，划拨土地建设的公墓应该体现出公益性。而财新《新世纪》记者从北京市民政局了解到，土地性质的差异，并不会反映到公墓对外服务定价中。

　　因而，在现有的政策格局下，城市居民并没有保障性的墓葬公墓。与“阳宅”市场的发展相似，需求与利润的两相刺激下，以“公益”之名行牟利之实的 “小产权墓”也在城乡结合部盛行。

　　按规定，“公益性墓地”只能安葬本村居民。而事实上，不少农村的公益性墓地都在对外出售墓位，甚至在网上大肆宣传。与经营性墓地相比，此类公益性墓地价格更低，有的甚至便宜一半有余；在面对记者以购墓者身份的询问时，销售方不仅强调墓地是“永久产权”，且不必理会凭死亡证明购墓的要求，仅凭身份证即可。

　　民政部一部属学者向财新记者表示，此种“小产权墓”泛滥，将严重冲击公墓市场秩序。民政部职业技能鉴定指导中心教授杨根来进一步指出，“小产权墓”不受法律保护，且处在监管空白下，更为墓地的使用经营带来很多潜在的纠纷。

　　民政部对农村公益性墓地从事经营行为进行过多番整顿，却始终难以根治。杨根来分析，一方面源于市场的庞大需求，另一方面在于公益性公墓低成本运作，利润空间更大。更何况，主管部门的监管并不到位，除了人力投入不足外，更缺乏管理手段。

　　由此，价格低廉的“小产权墓”以违法的方式体现着其“公益性”，而绝大多数城市居民，只能从经营性公墓的市场上获得20年使用期限的高价墓。

　　殡葬补贴如何定位

　　事实上，政府对城市居民并非没有殡葬补贴政策。根据2011年《殡葬绿皮书》，截至2010年底，全国已有10个省（市）52个地市134个县（区）实施了不同内容的殡葬惠民政策。其具体内容，包括对辖区所有居民包括农村居民减免或补贴基本殡葬费用、对城乡困难群众免除基本殡葬费用、对公益生态节地葬法施行补贴。

　　此外，除了面向农村居民的公益性公墓之外，不少地方政府也开始建设面向城市居民的非营利性公墓。但这些公墓，并非传统的墓葬。

　　如2009年，北京设立了首个市级公益性公墓——长青园骨灰林基地。长青园所提供的，是“公益性立体骨灰安葬服务”，即骨灰墙业务。每个单格骨灰格位统一收取3000元，服务期20年。对重点优抚对象和享受本市城乡居民最低生活保障待遇的对象实行免费，所需费用由市财政负担；其他市民每个格位由市财政补贴1000元，由市民个人负担2000元。

　　上述民政部学者表示，政府正是希望通过补贴和保障，引导人们更多采取生态化的葬式。例如在安徽省铜陵市，对葬入经营性公墓生态墓区的，给予丧户500~1000元的一次性补贴或奖励；选择骨灰海撒的，免去其海撒仪式中的相关费用，并一次性奖励500元。

　　《殡葬绿皮书》显示，生态葬法的推广效果与财政补贴力度呈正相关关系。上海市经过大幅提高海葬补贴标准后，近年来海葬越来越受到人们的“认同”，海葬数已由当初不到死亡人数的0.2%升至现在的1.5%。而在北京，骨灰海撒实行免费，2010年骨灰海撒数量达到896份，比2009年增加3倍。

　　不过，骨灰墙、树葬、花葬、海撒等方式，到真正为公众所接受，仍有时日，更需要有力措施予以倡导。杨根来表示，在引导人们分流墓葬需求的同时，对现有的公墓仍然要加强监管。公墓经营的市场趋利，往往会迎合、诱导人们的厚葬需求。如当前盛行的艺术墓，在杨根来看来，通过增建附属建筑抬高价格的做法，必然违规占地，其发展方向也与殡葬改革相背离。价格、土地、民政部门的多头监管，往往放任了墓葬市场上的一些违规行为。

　　上述民政部学者反思，在当前的过渡阶段，政策倡导者与普通公众的沟通显得十分不足。尤其在殡葬领域，究竟哪些做法是封建迷信，哪些做法是传统文化、孝道思想，很难区分。殡葬制度的改革，政策设计背后乃是人们生死观念的转变，厚养薄葬，是更值得倡导的价值取向。■