【编者按】2019年04月24日 10:31 来源于 财新网文|梁文飞 明毅投资董事长刘代民 明毅投资信用总监2019年4月15日国务院公布修订后的《中华人民共

2019年04月24日 10:31 来源于 财新网

文|梁文飞 明毅投资董事长

刘代民 明毅投资信用总监

2019年4月15日国务院公布修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)，并将于5月15日起实施。《条例》坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法和便民的原则，明确各级行政机关对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息应当主动、及时、准确地公开，并对不公开政府信息的具体情形进行明确。《条例》的贯彻和执行，将对政府信息公开工作在深度、广度和程序上提出更高的要求。

自2008年5月《条例》实施以来，中国金融监管机构的政府信息公开工作取得了长足的发展，但金融监管延伸机构是否是政府信息公开的行政主体、是否需履行政府信息公开的义务，存在一定争议。

金融监管延伸机构主要是指，银行间市场清算所股份有限公司(下称上清所)、中国外汇交易中心暨全国银行间同业拆借中心(下称外汇交易中心)、中央国债登记结算有限责任公司(下称中债登)、中国证券登记结算有限责任公司(下称中证登)等证券登记结算机构;中国银行间市场交易商协会、中国证券业协会、中国证券基金业协会等行业自律组织;上海证券交易所(下称上交所)、深圳证券交易所(下称深交所)等交易场所。

金融监管机构及其权力延伸机构是中国金融市场的缔造者，站在金融市场合法合规和稳健运行的最前沿，其掌握了其他市场参与主体无法掌握的各类交易数据，建有国家金融业综合统计体系和国家金融数据库。

这些机构通过收集、整理全市场参与者的各类交易信息，并以政府信息公开的方式予以公开，可以方便各类市场参与主体便捷、有效的获取各类公开信息，能够提高市场透明度，降低因信息不对称而产生的摩擦成本，为市场在资源配置中基础性作用的发挥创造条件。各市场参与主体可以根据已有信息及时进行交易价值的判断和交易风险的识别，强化市场的信号功能，从而理顺金融市场运行机制，有效提高金融市场提高资源配置的效率，完善金融市场功能。

根据中国进一步扩大对外开放、推动形成全面开放新格局战略部署，金融业将进一步扩大对外开放。金融监管信息的公开化、透明化，是国际金融监管发展和全球金融市场发展的趋势。中国金融业要推进对外开放，就必然要顺应这一趋势，不断提高金融业在政策制定、行政监管和信息公开等方面的公开透明度，不断提高政府治理的水平。

金融监管延伸机构应对于其获取或制作的信息主动进行分类，明确哪些属于应主动公开的信息，哪些属于依申请公开的信息。对于应主动公开的信息，只要不涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的情形，应该按照公开原则及时予以及时、全面的公开。对属于依申请公开范围的信息，应明确政府信息公开的申请渠道、申请方式，明确申请信息的反馈机制，为申请人依法申请获取政府信息提供便利。

金融监管延伸机构应适用《条例》

从业务职能、机构管理以及相关司法判决上，可以认定延伸机构属于行政主体的范围，是监管权力的延伸，是《条例》的适用对象，应参照《条例》要求和有关规章制度的规定进行政府信息公开。

首先，从业务职能看，其履行了部分政府行政监管职能。尽管上述机构的机构性质为“非营利性社团法人”“非营利性企业法人”“不以盈利为目的的事业法人”，但其业务开展依托的是其行政公权力。从机构职能看，由于法律法规授权或监管机构的委托，其履行了部分行政监管职能，如对于会员的监管、对于交易的监管和对于参与主体的监管。

其次，从机构管理上看，其管理架构是行政监管意志的延伸。尽管上述机构建立了完善的法人治理结构，但根据现有的监管框架，其主要领导人和高级管理人均由监管机构任命，接受所属金融监管机构的管理，并有相应的行政级别，在机构治理和业务管理上执行的是行政监管机构的意志。

再次，从有关司法解释和司法判决上，上述机构也应被认定为行政主体。最高人民法院《关于对与证券交易所监管职能相关的诉讼案件管辖与受理问题的规定》指出，证券交易所适用于《行政诉讼法》的有关规定，可以认定为行政主体，以此类推，上述其他行政监管延伸机构也应认定为行政主体。因此其在行使行政公权力过程中获取的各类金融信息也属于政府信息的性质。

此外，修订后的《条例》第54条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”，第55条规定“教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。全国政府信息公开工作主管部门根据实际需要可以制定专门的规定”。

根据这两条规定，并参考《行政执法与行政审判参考》中对于“具有管理公共事务职能的组织”的认定，“一行两会”适用于《条例》的规定。因此，前述监管延伸机构作为“一行两会”行政监管职责的延伸，在实际业务中都履行了一定的行政权力，应该参照《条例》的要求，履行政府信息公开的义务。

债市信息公开亟待完善

中国金融市场监管延伸机构主要在股票市场和债券市场。

股票市场监管延伸机构包括上交所、深交所(前台)和中证登(后台)，其信息公开在时效性、规范性、标准化、公平性和透明度等方面的措施，均较为全面。

例如上交所和深交所将官方网站作为其信息公开的渠道。上交所的官方网站公开数据总览、行情信息和各系列指数等科目，公开了股票、债券和基金等每日、每周和每年的成交笔数、金额和价格等数据;会员统计数据可查询列表、排名、规模的地区分布和交易统计;股票质押回购按日公布了交易汇总、数量明细和平均质押率、活跃品种、规模和市值等各类排名;每日交易公开信息可以公开查询有价格涨跌幅限制达7%和15%、振幅达到15%、换手率达到20%的证券信息、营业部累计买入卖出金额等数据;大宗交易信息按日公开证券、成交价格、数量、营业部信息和意向申报信息。与上交所类似，深交所的官方网站公开了各类市场数据信息，并进行了有友好的可视化处理。中证登则每周公开发布投资者情况表，每月可以公开查询投资者、证券登记、证券存管和结算量等多项指标，其证券登记统计年报对年度投资者情况、开户代理区域分布和变动、证券发行人家数、发行量和分红金额等都有详实的信息公开。

反观债券市场，由于仍处于“两个市场、多头监管”状态，导致监管权利存在分割化、碎片化和信息公开口径不统一等问题，进而导致较多的信息死角，出现债券市场政府信息公开的非标准化、碎片化、不充分等问题。目前，债券市场前台(外汇交易中心)的信息公开领先于后台(中债登和上清所)信息公开。债券市场在市场动态和静态行情信息、托管数据横向和纵向信息等领域信息公开的时效性、标准化和透明度，有待完善。

从具体信息披露情况看，外汇交易中心(人民银行总行直属事业单位)主管的中国货币网公开银行间市场数据，覆盖货币、债券和外汇等市场行情数据。在债券信息披露上，其日报对各类交易方式的成交情况、活跃债券统计和机构交易情况等都有及时详细的信息公开，月报对地区和各类品种交易量有公开的统计分析报告。

此外，外汇交易中心还运用大数据技术，提供有偿的信息产品服务，例如2018年9月交易中心正式推出CFETS大数据报告，通过挖掘现券市场和质押式回购市场的交易数据，向市场成员提供自定义、多维度的交易报告。

中债登和上清所负责债券市场后台数据的信息公开。中债登通过其主管的中国债券信息网进行信息公开，上清所通过其官网进行信息公开。中债登和上清所公开了按券种、期限和投资类型划分的债券发行量和托管量，但两者的投资者类型口径不一致。在结算行情统计上，中债登有结算行情统计，包括实时行情和历史行情，上清所没有结算行情。在成交明细公开上，中债登和上清所都没有像股票市场一样对外公开市场逐笔成交明细。在结算量排名上，目前中债登和上清所都没有公开结算量排名，但中债登之前曾发布过按年、按月统计的结算量排名，只是后来停止信息公开，即使结算成员也无法查询。此外，中债登同时也推出了有偿的信息产品服务——中债信息产品，用户缴纳年度数据使用费后，方可下载相关数据。

另外，债券市场监管延伸机构推出了一系列制度安排，其中做市商制度是活跃我国债券市场流动性的基础性制度。在做市商管理上，银行间市场自律组织定期对做市商的做市业务进行考评，中国人民银行根据考评情况定期对做市商进行调整。目前，国债承销团的承销量和交易量每个季度的排名都会公开，政策性金融债承销团的承销量排名也会公开，但银行间市场并未公开对做市商进行做市交易量和各类交易品种的结算量排名。

中国债券市场的金融监管机构及其权力延伸机构应利用统一的政府信息公开平台，集中发布主动公开的政府信息，向股票市场看齐，打破受行政体系影响而人为设立的市场分割枷锁。

此外，目前债券类监管延伸机构对于其整理归集的电子信息存在付费的问题。在上文的分析中我们指出，金融监管延伸机构整理的信息是其运用国家公权力获取的信息，属于政府信息的性质，应根据《条例》的要求，按照“取之于民、用之于民”的原则，无偿予以公开，维护市场参与主体公平、公正的获取公共信息的权利，履行应尽的政府信息公开义务。

美国、日本、新加坡等发达国家的政府信息公开进行了多年的实践与探索。以美国为例，其制定了《信息自用法》《阳光下的政府法》《电子信息自由发法》《信息质量法》和《数据质量法》等，完备的法律体系对美国政府信息公开的内容、渠道、质量和方式以及信息公开的程序做出了详细规定。目前中国尚未制定《信息公开法》，缺少司法监管，缺少对于政府信息公开质量的监督。

有效的社会监督，是维护社会公众政府信息知情权的重要保障。金融监管延伸机构的政府信息公开工作同样离不开社会监督。因此，应参照《条例》的要求，建立金融业政府信息公开的社会监督和保障的机制，并予以公开;明确就政府信息公开事项投诉举报的渠道和方式，明确反馈要求，明确有关争议和纠纷的解决机制。

梁文飞多年从事债券投资管理和固定收益产品设计，曾任职于中信证券固定收益部和平安银行投资银行部;刘代民多年从事信用风险评估，曾任职于中国银行间市场交易商协会后督中心和国泰君安证券投资银行业务线


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