【编者按】国有土地使用权期满后“无偿收回”，“既做不到，更没必要”，公众不必惊慌

　　【背景】1月17日，上海市规划和国土资源管理局在其网站上澄清，近期媒体报道“国有土地使用权期满无偿收回”，只是针对国有土地使用权期满申请续期未被批准的土地，并非针对所有国有建设用地使用权。

　　此前，《第一财经日报》报道称，2011年1月上旬，上海土地交易市场首拍平淡落幕，国有土地使用权预申请须知出现了“期满后收回并补偿相应残余价值”的规定。事实上，上述规定在上海乃至全国都并非首次。

　　2010年9月，上海市发布的国有土地使用权出让预申请公告中，就曾针对多数地块的出让，在预申请条件中明确，土地使用权期满后，由“出让人收回并补偿相应残值”，也可“无偿收回”，后者就包括出让面积达3.56万平方米的罗店新镇A1-3商住地块。

　　面对公众质疑，上海市规划和国土部门澄清称，这种无偿收回的处理方式，主要是针对土地使用权出让期限届满、使用者申请续期未获批准的宗地。而住宅建设用地使用权70年届满的，将“自动续期”。

　　《上海市国有建设用地使用权出让合同》第28条规定，土地使用者申请续期，因社会公共利益需要未获批准的，“国有建设用地使用权由出让人无偿收回”。谁也没想到，该条款，经由媒体报道，掀起了轩然大波。

　　有网友质疑称，若上海的做法扩展到所有商品住房用地，这就意味着，地方政府将在70年后可把国有土地使用权无偿或低价收回来，重新再卖一次。那么，真的是这样吗？依照中国现行法律，国有建设用地使用权到期后，究竟应如何处置？

　　中国社科院农村发展研究所研究员王小映指出，从上海规划和土地管理部门的解释看，该市有关国有土地使用权收回及其补偿的规定，前提是“申请续期未获批准”，并非一律“无偿收回”，公众不必惊慌。而国有土地使用权期满后“无偿收回”，“既做不到，更没必要”。

　　据他介绍，国有土地使用权尤其是商品房用地期满后应否续期，争论由来已久。最近的一次是2009年初，《土地管理法（修订草案）征求意见稿》曾把住宅用地使用权期满后的处理，由此前的“无偿自动续期”改为“按国家有关规定自动续期”。

　　尽管上述征求意见稿去掉了“无偿”二字，但其强调的重点仍在“自动续期”，并无“无偿收回”的表述，公众对媒体的误读不必惊慌。

　　首先，2007年10月1日正式施行的《物权法》第一百四十九条明确规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”而“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”

　　王小映指出，《上海市国有建设用地使用权出让合同》也明确，“土地使用者需要继续使用合同项下宗地的，应当向出让人提交续期申请书，除根据社会公共利益需要收回的，出让人应当予以批准。其中，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。”由此看，上海市的最新解释并不违反《物权法》有关规定。

　　其次，对住宅等建设用地使用权期满后续期或依法收回的补偿，目前也并非无法可依。依照现行土地房产法律规定，如果地方政府要收回国有土地使用权，除了要补偿该地块上建筑物的残值，还应补偿一定比例的土地出让金。

　　对国有土地使用权到期后续期应否收费，王小映认为，政府最好免费续期，即使要收，也只能收取“象征性的费用”。他强调，在此问题上，政府只能付出“非常小的代价”，绝不能普遍收回土地使用权后再次按市价出让，重新收取土地出让金。

　　王小映指出，国有土地使用权期满后土地及地面建筑被“无偿收回”，“这样的做法完全不现实，更无可能”，公众不必紧张。中国现有法律已明确，政府作为国有土地使用权的出让人，不经法定程序，无权强行收回住宅用地，更不必担心被“无偿收回”。

　　但他认为，值得关注的反而是《上海市国有建设用地使用权出让合同》第二十八条。该条款涉及基于公共利益的建设用地收回。因公共利益难以界定，长期争讼不断。当务之急是有效防止国有土地使用期满后，地方政府假“公共利益”之名谋取暴利。■

　　（财新记者 刘志洁 采写）