土地法修改再度难产

2011-05-06 00:00:00 | 作者: 杨仕省 陈锋来源:华夏时报

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本报记者 杨仕省 陈锋 北京报道

   “土地法的修改比较复杂,现在部里正在制定修改草案。”5月5日下午,国土部法规司一位官员明确告诉《华夏时报》记者,草稿还没有送往国务院法制办。
    当记者追问土地法修改比较复杂的原因,是否在于地方政府的反对时,该官员的回答是,“现在初稿还没有出部里,还没到征求意见的时候,岂有地方政府反对一说。”
    但与这位官员上述说法不同的是,此前有报道称,从全国人大环资委获得的消息显示,目前国土部已将《土地管理法》修改草案报送国务院法制办,并正在征求和协调意见。
    “这不排除草案被重新返工的可能。”5月5日,一位著名的土地专家称,土地法应该从部门立法走向开门立法,部门立法的嫌疑在于以法律的形式捆绑部门利益,这也是土地法修改数次都未成功的一个重要因素。“只要部门立法,公众的期望就难以实现。”该专家说。
4月启动修改工作
    在4月19日的国新办发布会上,国土部党组成员、国家土地副总督察甘藏春首度透露,《土地管理法》修改工作已正式启动,土地征收将是重点。
    据了解,土地法修改多次被列入全国人大常委会立法规划,2009年和2010年连续两年列入立法计划。国土部已于2009年6月将修订草案送审稿报送国务院审议,但因多方意见分歧较大未果。
    土地法的修改已有先例。据悉,《土地管理法》于1986年正式通过,随后在1988年、1998年和2004年作了3次修订,内容有所完善,但事关土地征收等实质问题至今也未解决掉。
    “新一轮的土地法的修改工作已经在4月中旬正式启动,国务院法制办正在组织国土资源部等相关部门开展前期调研,力争在较短的时间里完成修改。”5月5日,国土部政策法规司官员向记者证实。
    “在土地征收问题上,公共利益的范围怎么确定,以及在这一过程中如何做到既符合中国国情,又有利于推进现代化建设,有利于保护农民的合法权益,有利于保护耕地,这是一个很复杂的问题。”出席国新办的新闻发布会时甘藏春告诉记者,土地征收是土地法修改的重点,更是难点。
    甘藏春认为,中国目前完善征地制度的重点,主要应该放在对被征地农民的补偿安置上。“未来的现代化建设,土地的供应只会是日趋紧张,不会缓解,这个紧张过程一直伴随着中国城市化、工业化、现代化全过程。”甘藏春说,面对这么大的供需缺口,要“坚决守住土地供应的闸门”,土地的改革迫在眉睫。
多方博弈 
    问及土地法修改时,中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示,土地法需要修改的地方太多。“多方博弈,部门立法,利益复杂。”他告诉本报记者,此前土地法修改征求意见稿的“改动内容”并未触及实质性问题,最终并未进入法律修改程序。
    “重点工程项目仓促上马,高尔夫球场违规用地时有发生,这些土地违法问题不是国土部一家就能解决好的。”甘藏春曾坦言,一些困扰国土部多年的难题“还没有从根本上得到解决”。
    据甘藏春分析,重点工程项目实施的单位往往倚仗的是国家工程和省重点工程,缺乏依法用地的观念。“有的项目,在整个项目的设计、科研过程中前期准备不足,就仓促上马。”甘藏春称,下一步,国土部将进一步完善重点工程项目的土地审批制。
    本报记者查阅发现,在全国人大常委会去年的最后一次会议公布的会议议程上,曾被列入立法工作计划的土地法却不见踪影。当时,国土部政策法规司的一位官员给出的回复是,该法依旧停留在国务院法制办征求修改意见阶段,尚未提交全国人大。 
    “土地法修改的焦点,是提出了政府土地储备制度改革。”一位接受采访的专家表示。多位专家向记者表达的观点是,目前的政府土地储备范围太广,脱离了储备的原始目的,变为政府经营土地的载体。此前,地方政府土地储备来源包括城市闲置土地、农用地转建、城中村改造等。
    其中,农用地转建等涉及农地的土地收储应该慎重,“这些土地属于土地收益的第一次分配,应该集中倾向于农民。”邹晓云说,地方往往喜欢采取征地的手段,将农地收储在土地储备中心,等到市场好的时候转手获取丰厚的利润。
    邹晓云建议,改革土地储备制度,不能将农地和农转建类的用地纳入收储范围,收储的应该是城市的土地,而此次应该将土地储备管理有关内容增加到修法内容中来,改变目前土地储备机构成为地方政府囤地工具的现状。
    据悉,土地储备制度原本从国外引进,在中国的具体做法是,由政府出面收购或征地,然后对征集到的土地进行整理,使其达到开工条件,然后政府再将整理后的土地出让,从中获得收益。
    “政府收储这些土地只需付很低的价格,转手出让时却获取几十倍、上百倍的利益。”5月5日,社科院一位不愿具名的土地专家向记者表示,多数收储的都是农用地转建设用地或直接征用的农地,而且地方利用土地储备中心,向银行贷款,使得土地增值不少。
    然而,土地储备中心蕴藏巨大金融风险。据记者了解,为防止土地储备的风险,国土部和财政部共同制定了土地储备中心管理办法,对土地储备的运作、发证、抵押贷款等进行了规范,但最终也没有摆脱“低买高卖赚取差价”的赚钱模式。
    多位接受记者采访的专家认为,土地法的修改单靠一个国土部本身就有问题,“土地法应该跳出一个部委立法的弊端,开门立法,集思广益。”

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